在教育改革实践中，经常会听到这样或那样的议论，其中一个声音是对教育改革的进展情况不甚满意，觉得教育改革的步伐不快、力度不大、效果不彰。这种声音不只是见于我国，几乎是一种世界性认识。那么，为什么教育改革在一般情况下（社会变动剧烈时例外）难有大的突破？至少四个方面的原因。

教育自身的特性决定了教育改革难有大作为

在世界各国经济社会发展中，总是赋予教育一些鲜明的特征，或者说是贴上一系列引人注目的标签，如先导性、基础性、战略性等，这从重视教育投入等角度来看确实是合理的，教育也的确在一定程度上发挥了相应的作用。但如果深究教育自身的特性，不难看出，在其“有为”“有位”中，也有其“懒为”“无位”的一面。

一是保守性强。从总体来看，教育倾向于保守，而不是倾向于变革；倾向于守成，而不是倾向于进取；倾向于稳定，而不是倾向于更新。联合国教科文组织当年曾对教育的这一特征做出过分析，教育之所以保守，其中的一个主要原因是教育一般是用过去的知识，教今天的学生，让他面对明天的未来。换句话说，教育主要是继承，是传播，是向后看，不是向前看[1]。所谓“文以载道”，教育在不断传递过去知识的同时，自身也变得越来越保守，整体运行体系也趋向于越来越稳定，以至于对外在的变化不敏感，有时很难对外界的变化做出及时的反映。

二是自主性差。在教育改革发展中，无论是决策者还是理论研究者，一个深刻的体会是教育对其他领域的依附程度很高，“受制于人”的时候很多，自身想独立操作、担当作为、一骑绝尘很是困难。这恰恰也是教育自身很突出的一个特性。在教育运行过程中，经费离不开财政部门，计划离不开发改部门，社会离不开民政、人社部门，安全离不开公安、消防等部门，当然内容的安排等更离不开宣传等部门。按道理来说，其他非教育领域也是相互联系的，也对其他领域或部门有着较强的依附关系，这也是社会发展所决定的。但从教育来看，这种情况比其他领域更为明显。教育依仗其他部门的支持多，“自力更生”的难度大，离开其他部门几乎寸步难行，而其他不少部门是可以不依托教育部门来独立运作的。这使得教育要大刀阔斧进行改革常心有余而力不足。

三是自觉性低。改革总是肇始于思想的自觉，创新也总是与自身的深刻省察开始的。教育在发展和运行过程中，由于其先天的保守特性，往往习惯于用既成或既定的方式来支配，路径依赖特征明显，较难意识到需要做出的改进或变革。一个典型的例证是，教育对自身的批判很少，即使有批评或批判，也大多是来自于教育外部。一般来说，自觉与三方面因素有关，对自身发展源流的分析，对自身发展存在问题的内省与评判，对未来发展趋势的把握。如果用这三个方面的因素来对照教育，似乎不难看出，都存在这样或那样的缺漏。

教育决策的诸多限制因素决定了教育改革难有大手笔

教育大突破，来于教育大变革；教育大变革，来于教育大决策。教育决策的力度、高度、广度、深度决定了教育实践可能产生的变化。在教育发展进程中，决策者总是在考察分析各种各样因素基础上，试图对教育做出这样或那样的改变，以便适应外在变化的经济社会环境、解决教育存在的一系列痼疾和障碍。但在实际运行中，这样的决策似乎来得并不及时，决策大多数时候处在“雷声大、雨点小”的状态，甚至有的时候像看戏一样，听得到紧锣密鼓但只闻其声不见其人，“主角”迟迟不登场。其中缘由，颇值得思量。

教育决策中，利益相关者分析是一种基本方法。这种方法在经济等领域广为运用，遇到的障碍不多，而且常常屡试不爽，成为科学决策的一种基本手段[2]。但是，这种方法用在教育决策中，却产生了不小的问题，遇到的障碍因素颇多。一个重要的原因是教育的利益相关方甚多，且各利益相关方的主张大相径庭、相互对立、难以调和。一个教育决策从经济利益的角度来看很合理，但却和教育自身的发展逻辑不见得吻合，如若干年前的高校大扩招，满足了推迟学生就业等多方面需求，但与教育发展的内在要求却并不一致，留下的后患要十几年或几十年才能消除。再比如，减负是一件从学生发展和社会发展来看都很迫切的事情，但大多数家长却不买账，常常以校外的“加负”来消解教育行政部门或学校的努力。教育事关千家万户，中国老百姓通常说的“过日子”，其实很大程度上就是“过孩子”。孩子的事情都是大事，孩子的事情都是和家庭的方方面面密切相关。对孩子的“过度”关心，也使中国的家长高度关注教育的一举一动。教育又是民生之本，我们要建设的“七有”社会中，“两有”与教育有关。幼有所育、学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居、弱有所扶，其中的幼有所育、学有所教直接指向的就是教育。这“两有”与另外“五有”，也有着密切的关联，切切实实是牵一发而动全身，影响面广，涉及因素多，这使得决策者不得不在各利益相关主体之间不断地找寻平衡点，也使得决策者不断地在各种利益的权衡中走向妥协，要形成与过往彻底告别的决策非常困难。

教育决策是针对教育发展未来所做出的判断，是指向未来教育发展方向的，这就需要决策者具有较强的预判预警能力，教育理论工作者对教育发展也要进行深入的预测研究。现实的情况并不是很乐观。一方面教育发展的预判不易。教育现象错综复杂，教育内外部因素常常交织在一起，很多情况下会产生“雾里看花”的问题，很难透过现象看本质，透过一时看一世，透过苗头看趋势，决策者产生误判几乎是常有的事情。另一方面教育研究的预测功能不强。教育研究具有三方面功能，描述、解释和预测。在教育研究活动中，理论工作者一般偏向于对教育问题和教育发展进行解释，从多个维度、视角考察种种教育现象，近年来也注重描述教育事实，捕捉事实背后的事理，但教育研究的预测功能发挥较弱[3]。预测本身就有危险，因为教育发展变化实在太快，或者具有较多的不确定性，导致教育理论研究者不愿意多涉足这一领域。另外，教育研究过程中，描述、解释与预测之间的割裂，也使得研究者不太容易从对教育现象、教育活动的描述研究和解释分析中形成对未来的判断。虽然近年来我们已经注意到这个问题，也逐渐大力开展教育智库的建设工作，但总体上教育研究为教育决策提供的支持不多，决策者、研究者各说各话、各干各事、各自为战的问题依然比较突出。

对任何决策来说，决策者都是至关重要的因素。我们常说，一个领导者最大的决策失误可能就是决策上的失误，给工作造成最大的损失是决策失误造成的损失。但殊不知，教育重大决策是一件要求很高的事情，是一件非常复杂的事情，有时是一件勉为其难的事情，甚至是一件“无法完成”的任务。教育上的重大决策，决策者需要知内情、晓外情，把握规律，洞察变化，掌握时机，调查研究，先策后决，对决策者的素质要求极高[4]。情况越复杂，越是如此。而且，教育有时给人一种假象，什么人都可以评头论足，给出教育改革发展的种种建议，提出教育决策的种种意见，好像很多问题都可以当机立断，做出抉择一样。其实，教育这种活动是入门易、深入难，容易表现在每个人都有受教育的经历或者教育别人的经验，每天都接触着各式各样的教育实践行为；困难表现为教育活动纷繁多样，纵横交错，现象与本质混杂，现状与趋势缠绕，真正做到剔弊理纷、洞若观火很是困难。再加上，近年来教育决策部门的相关人员都已要求是公务员身份，而工作生活在教育教学一线的校长老师都是事业单位人员，两者交流存在着体制机制上的障碍，不少教育决策者是从教育系统外直接进入到管理行列，有时难免存在外行领导内行的现象，围绕教育复杂问题做出正确决策更是难上加难。

教育决策执行中的特殊困难决定了教育改革难有大动作

大决策需要大谋略，大决策同样也需要大行动。形成突破性决策后，关键还在于执行，所谓一分部署、九分落实。从教育决策到教育执行，还有很长一段路要走。决策与执行之间存在的鸿沟，只有跨越后才能彰显决策的魅力，才能在实践层面引发深刻的变化。教育决策执行中许多困难，使得那些宏伟的教育蓝图真正实现并不容易。

教育决策执行的知易行难。知行合一，方能保证教育决策落地生根。在教育决策执行过程中，两种现象颇为明显，一是知行分离，二是知多行少。教育决策形成后，执行者对其认知应该说不是一件难事，了解决策者的意图，解读决策者的部署，乃至掌握决策落实的路线图，对大多数教育决策执行者来说，都不是太困难的事情。但是，在教育决策执行中，知是一回事，行又是另一回事，两者既可以彼此重合、交叉，也可以分离、平行。在教育实践中，我们见到过不少讲教育决策部署夸夸奇谈，领会教育决策精神准确到位，但实际行动却寥寥无几的执行者。也有的教育系统的管理人员和实践一线的老师，对教育决策有所知晓但知之不多，有所了解但不甚了了，这些人员的决策执行水平就更是大打折扣了。其他领域也存在类似情况，但由于跟进措施紧、绩效考核严、监督监察多等，不像教育领域这么显著。

教育决策执行的转化环节多。所谓决策执行就是执行者在理解把握决策者意图、部署基础上，结合自身工作实际形成的工作思路，以及工作思路转化为具体工作任务和工作行为过程。这一转化过程在有的领域简单，环节少，直截了当，如政治、经济，但在有的领域，如教育则较为复杂，环节多，常常是曲径才能通幽。比如，教育部形成的教育决策，需要转化为各省市自治区的教育部署，各省市自治区的教育部署需要转化为各县市区的教育任务，各县市区的教育任务需要转化为各学校的工作目标，各学校的工作目标需要进一步转化为每一个教师的岗位职责。全国中小学有近两千万老师，如果没有他们对教育政策的认同接纳，没有他们的主动积极作为，各种涉及改变学生的教育决策最终完全有可能停留在教室门口。教育改革仅仅只能到教室门口的现象，不是中国教育独有的现象，可以说是全世界问题，打通教育决策进教室门口的最后“十厘米”，需要的不只是教师的努力，而是方方面面的共同作为。在其他领域，我们听闻不少决策后雷厉风行的案例，决策者一声令下，各方面闻风而动，很快立竿见影，带来实践的深刻变化。在教育领域，很多情况下，只能决策后慢慢来，急不得恼不得，有时干着急却找不到发火的对象，急于求成却找不到工作的着力点和切入口，纵使有浑身力气却不得施展。

教育决策执行中偏好选择性执行。教育领域面广量大，涵盖范围极广，纵向有中小幼，横向有内容、方法、师资、评价等，期待产生“改头换面”效应的教育决策，常常涉及多因素、多侧面、多主体，否则难以动摇教育原有的大厦根基。辽阔的幅员，宏大的梦想，在执行过程中，常被有意无意地肢解，教育管理者和实践一线的老师常偏好性地选择对自己有利的或者便利的决策要求加以执行，而对难啃的骨头则弃之一边，不去攻坚破难。比如，教育的重大决策，一般会涉及教育理念的更新、教育制度的完善和教育行为的改进三个方面，其中教育理念又是最为核心性的内容，要求教育工作者在教育教学实践中更新观念形成与时代相对应的教育思想。而在决策执行过程中，教育工作者一般会从教育行为的变化开始做起，在外在压力的推动下，改变一些教育教学实际行为，而对于教育体制机制上的变化要求，则有意无意持抵触态度，不太会主动地进行变革。至于教育观念层面，教育工作者更是少有触及，不在万不得已情况下，不会自觉地加以更新。

教育决策实践效果的评价困境决定了教育改革难有大成效

决策、执行、效果评价，可以说是教育实践运行的三个基本环节。决策科学民主、执行坚决有力、效果反馈及时准确，是任何一个重大教育决策得以有效实施的基本保障，也是教育改革发展取得实际效果的基本条件。从实际运行情况来看，教育决策实践运行效果的评价到今天来说仍是一个不小的难题，我们对教育决策实际产生的效果在很多情况下仍不甚明了，这也在很大程度上影响了教育决策中的后续举措。毕竟真正要解决教育实践中的痼疾和障碍，是需要教育决策的“组合拳”才能发挥作用的。前一拳，到底打在哪儿了，有什么效果，如果这些问题没搞清楚，后续的动作要连贯，打到痛处，也就变得困难了。

教育决策效果之所以难以准确评价，以至于陷入困境，至少有三个方面的原因：一是教育决策效果的呈现具有复杂综合性；二是教育决策实践效果具有滞后效应；三是教育决策评价科学性水平还不高。

怎么去衡量判断一个重大决策的实施效果？这在其他领域几乎不是问题的问题，在教育领域中却实实在在是个问题[5]。比如衡量判断一个产业政策，一个社会政策，几乎都可以通过收集整理各方面数据，来印证政策实施的情况以及取得的成效。但一个重大教育决策出台后，要去分析它的实施效果，的确有些困难。就拿实施了十余年的新课程改革来说，我们如何去全面准确评判这一影响上亿中小学生的决策效果？学生的哪些变化是由于课程改革带来的，教师的哪些成长是课程改革促成的，学校的哪些变化是课程改革影响的，教育对社会的贡献哪些是课程改革的功劳，课程改革对家长意味着什么，对社会意味着什么，对教育自身发展意味着什么，课程改革有哪些负效应，类似问题，要给出清晰、准确的结论，似乎不太容易。其他领域的政策出台后给出的一系列效果证明数据甚是令人羡慕，某一经济政策的实施，GDP贡献率是多少，产业结构有哪些变化，就业率提升了多大比例，反观教育领域自身，难免有自惭形愧的感觉。

教育决策实施效果一般具有显著的滞后效应，许多效果难以在实施后立即呈现出来[6]。教育是影响人的工作，重大教育决策一般来说又都是指向学生的，决策的效果有的方面比较明显，而有的方面则比较隐晦。对学生来说，知识层面的变化，通过考试评价可以做出较为准确的判断，而在价值观、情感、心理层面的变化，则可能是在若干年后的实际生活中才能体现出来。对教育决策实施效果来说，如何把握即时效果，如何甄别延迟效应，如何在两者间找到决策实施的证据支撑，始终是一个难题。决策出台、决策实施、效果评价，三者相结合才能构成决策一个较为完整的“闭环”系统，决策者才能有清醒的认识与把握，为后续决策提供依据。三者间的疏离，无疑对教育决策的后续发展带来一定不良影响。

在教育科学的各分支学科中，教育评价学、教育测量学一直发展缓慢，不只是与其他分支学科难以并驾齐驱、齐头并进，而且对教育决策、教育实践起到的支撑作用似乎也有限。教育决策实施后的效果评价，既要从定性的角度去考察，也要从定量的角度去分析，同时也要从定性与定量的综合把握中去认识；既要从决策者的立场去考察，也要从决策涵盖对象的立场去分析，同时也要从决策主体、利益相关方、执行主体等多立场的交汇中去认识。凡此种种，都需要教育测量、教育评价的科学实施来支持。近年来，教育测量、教育评价虽然取得了一些进展，但进展的速度和水平与教育决策、教育实践的迫切要求之间还是存在着不小的差距，这不能不说是一件憾事。搞教育理论研究的人，缺乏数据、定量方面的基础知识，不善于或者不屑于用量化的统计数据说话；搞教育测量、评价的人，缺乏哲学、教育学理论基础，就数据谈数据，不善于或者不能发现数据背后的意义；这两种情况在教育研究领域都不同程度存在。    

教育决策、教育理论以及教育实践中存在的以上问题，并非是不能解决的。正视问题的存在，是解决问题的第一步。有时，看不到问题是最大的问题。看到问题后，深刻分析原因，探寻解决路径，寻求多方支持，形成工作合力，才能突破困境，推动教育改革发展向深层次迈进。找到解决问题的方式方法的时候，也是教育改革真正有大突破的时候。

参考文献

[1]陈桂生.“学校自我保存功能问题”的再认识[J].江西教育科研,2004(11).

[2]杨银付.建立什么样的教育决策机制[N].中国教育报,2016-03-30.

[3]薛晓阳.解释学与教育：教育理论的解释功能[J].南京师大学报(社会科学版),2017(3).

[4]赵婀娜.加强教育统计，别让教育决策“拍脑袋”[N].人民日报,2017-06-08.

[5]王蕊.拿什么评判教育决策科学与否？[N].光明日报,2018-01-30.

[6]方颃等.分层级教育投入的国民经济产出效果研究——基于教育投入的时间滞后效应[J].大连理工大学学报（社会科学版）,2018(1).

文章来源：河北师范大学学报教育科学版

作者：郑金洲，中国浦东干部学院副院长、教授、博士生导师，华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员